鄉村振興應加快推進農地利好政策變現

2020年01月19日 11:06農民日報

作者:操戈

劉森是我國宏觀經濟政策研究專家,現任中國政策科學研究會第二研究部主任、中國管理科學研究院全球智庫戰略研究所專家委員會成員。談起當前熱門的鄉村振興話題,劉森認為,就“三農”解決“三農”問題很難,城鄉統籌最為重要。城鄉融合發展和鄉村振興是互為依存的關系,而其中土地制度是核心。對此,中央早就指明了方向,并出臺了一系列利好政策。當前最要緊的是貫徹落實好中央農村土地制度改革政策,畫好施工圖,帶領干部群眾實干、巧干、苦干,將利好政策盡快變現。

劉森認為,土地是鄉村、集體經濟以及農戶最大的資產來源。集體經營性建設用地入市,并與國有土地同地同價,能大大激活農村資源,擴大融資規模和力度,壯大農村集體經濟,增加農戶家庭收入。有資產有資本的農民走出鄉村,才能有本錢在城市扎根,最終融入城市。這是城鄉融合的有效措施,也是促進鄉村振興的重要基礎。只有貫徹落實中央連續出臺的農村土地制度改革政策,才能把這些資源變成資產,帶來資金收入,讓農民成為名副其實的股東。農民將這些量化的資源資產投入集體經濟發展中,才更有能力公平參與市場競爭,才能最大限度獲得更多收入。

關于農村土地制度改革,劉森說,中央的方針政策已經明確,其中重要一條就是最終全面實現“城鄉統一建設用地市場”,而且利好政策頻頻出臺。為了推進改革進程,需要各地涌現更多的改革先行者,八仙過海、各顯其能,想為、敢為、能為。也只有這樣,才能實現城鄉資源的合理流動、配置和賦能,實現城鄉公平合理競爭,促使城鄉融合發展體制機制成熟定型。

在推進城鄉發展一體化進程中,土地制度改革已成為核心問題。由農村輸向城市的勞動力,在由農民向二三產業從業人員的身份轉換中,他們的承包地如何處置?城市化需要為新增人口提供住房和公共服務,如何合理高效地把減少的宅基地變為城市新增建設用地?農業現代化需要發展社會化大農業,如何把家庭小規模土地經營轉變為規?;?、集約化經營,逐步縮小城鄉收入差距?

要回答以上問題,劉森表示,黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)已經指明了方向,2019年5月發布的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》(以下簡稱《意見》)則在體制建立、機制創新方面給予了明確的規定。

劉森認為,《決定》和《意見》是農村土地制度改革的重要突破。不折不扣地落實《決定》和《意見》的有關部署,將為城鄉一體化發展提供強大動力。新的政策可以破解以下幾個方面的難題:

第一,賦予農民對農村承包土地的經營權抵押、擔保功能,增強農民、農業法人融資能力。

《決定》“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。目前,農村承包土地經營權的轉讓、轉包、出租等流轉已沒有問題,但是抵押貸款還是有困難。國務院出臺的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》(國發〔2015〕45號)(以下簡稱國務院45號文),允許在試點范圍內賦予承包土地的經營權抵押貸款功能。這標志著我國農村承包土地經營權在抵押貸款方面有所突破。

第二,允許農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。

農民工市民化的一個基本條件就是在城里有房住。如果單靠打工收入,在很多城市將很難實現買房目標。如果把農村住房財產權(含宅基地使用權)進行轉讓或抵押,就能獲得一筆可觀的收入,增加了在城里買房或租房的可能?!稕Q定》提出“保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道”,是農村住房和宅基地制度改革的重大突破。國務院45號文也提出,在試點范圍內實施農民住房財產權抵押、擔保、轉讓工作。

世界各國經驗證明,在城市化過程中,國家總體建設用地是減少的,耕地是增加的,因為城市化提高了土地利用的集約化程度。從我國的實際情況來看,農村人均占有的建設用地是城市的3.5倍,全國城鄉建設用地22萬平方公里,其中村莊建設用地達17萬平方公里即2.55億畝。推進這項改革,不會沖擊18億畝耕地紅線,還可以增加耕地。關于實行耕地占補平衡,即允許在一定地域內農戶退出宅基地后新增耕地與城鎮新增建設用地掛鉤,劉森建議,至少應當在省域內進行,如果限于縣域內,就會使占補平衡失去意義。

允許農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,是實現生產要素在城鄉之間雙向自由流動的必然要求,是發揮市場在資源配置中決定性作用和更好發揮政府作用的客觀需要,也增加了農民擁有財產性收入的機會。特別是農民工的下一代,在城市接受較好的教育,逐步融入城市,除部分返鄉創業外,多數人不會再回到農村去了,他們的住房財產權益需要得到切實保障。

從國際經驗來看,農民能不能分享到城市化過程中土地增值收益,是能不能跨越中等收入區間、進入高收入國家的關鍵。日本、韓國與印度、巴西、墨西哥提供了正反兩方面的經驗。我國正處于向高收入國家跨越的關鍵階段,落實《決定》精神,使中國農民也能分享到土地增值收益,將為實現城鄉融合發展、順利跨入高收入國家行列提供重要土地紅利。

第三,推進農村集體經營性建設用地可與國有土地同權同價。

《決定》提出“在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價?!遍L期以來,城市新增建設用地多是由政府從農民手里先征用為國有土地,在完善道路、供水、供電等基礎建設后,進行“招拍掛”。這個過程中,土地價值增加了幾十倍,而被征地農民獲得的權益往往不成比例。同時,還要使遠郊農民充分分享到城市化發展的成果。按照《決定》精神,農民將從經營性建設用地的出讓(或入股)中獲得較高補償(分紅),包括就業、社會保障和住房,這是從維護農民利益出發對征地制度的重要改革。

建立城鄉統一的建設用地市場,是發揮市場配置土地資源決定性作用的重要舉措。長期以來,城鄉之間生產要素不能雙向自由流動,農村的勞動力、資金、土地源源不斷流入城市,而城市的資金、技術、人才到農村流通不暢,這是導致城鄉差距不斷拉大的根本原因。建立城鄉統一的要素市場包括土地市場,是加快農村發展的關鍵途徑。

回顧歷史,每次農村改革的突破,都會為國家整個改革進程注入強大動力。當前,重點聚焦農村改革,統籌農業現代化、鄉村振興和農民工市民化三項重大工程的改革和發展,釋放城鄉一體化的巨大發展潛力,是克服經濟下行壓力的重要舉措,是實現全面小康的重要途徑。(操戈)

原標題:鄉村振興應加快推進農地利好政策變現——訪宏觀經濟專家劉森

[ 責編:崔益明]

(作者:操戈)

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